乌鲁木齐市

所以，拉班德的宪法学也被称之为政治的回避理论。

三个省区的案例时间跨度从1993年至2013年，20年内交叉了我国行政处罚、行政许可、政府信息公开、行政强制、行政行为听取意见和听证制度的不同变迁。适用频次较高的条文有：（1）第37条计2次，内容是办案时限和延长批准程序。

法院认为，行政机关存在一定过错，并非重大程序违法，不影响原告行使相关权利，该过错不足以成为撤销行政决定的理由[23]。程序规范中有诸多实体权利的规定。[49]国务院法制办公室：《关于责令限期拆除是否是行政处罚行为的答复（国法秘函[2000]13号）》：根据《行政处罚法》第二十三条关于行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为的规定，《城市规划法》第四十条规定的责令限期拆除，不应当理解为行政处罚行为。[21]参见谭京善诉郴州市人力资源和社会保障局等劳动行政确认纠纷案，郴州市中级法院（2011）郴行终字第21号。[14]参见秦治望诉桑植县谷罗山乡人民政府土地权属纠纷处理案，桑植县法院（2011）桑法行初字第3号。

2、一事不再罚规则不得违反。在行政拘留案中，只有相对人提出了公安局违反湖南程序规定第176条的行政文书送达规则，没有将行政处罚告知书和决定书送达给他。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，选拔任用参照公务员法管理的县级以上党委和政府直属事业单位和工青妇等人民团体及其内设机构领导成员，以及机关、单位选拔任用非中共党员领导干部、处级以上非领导职务的干部，参照该条例执行。

然而，《关于〈案件检查工作条例〉第二十八条第七项的解释答复》（中纪法复〔1995〕第1号）、《案件检查工作条例实施细则》（1994年5月施行）第32条所指的查核和暂停支付依据的中央纪委、中国人民银行关于纪检机关查询和暂停支付被调查对象存款有关规定⑭，实际上也已经被《商业银行法》和《行政监察法》等法律法规的规定改变。按照2013年《中国共产党党内法规制定条例》（以下称《制定条例》）的定义，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。然而，《案件检查工作条例》所指查核和暂停支付实际上无异于查询和冻结⑬。从规范意义而言，这些规定是对党的领导这一政治原则的法律确认，也是法律授权。

综合前述分析，建设法治国家，推进国家治理现代化的过程中，党内法规体系与国家法律体系将是并存并行的规范体系。尽管上述情形因纪检监察部门办案的实际需要等因素而有其现实合理性，且因历史原因使情况复杂而不易厘清，但从法治建设的大局着眼，亟需理顺党内相关法规制度，消除党内法规和国家法律不一致的情形。

刘红凛，2010，《政党政治与政党规范》，上海人民出版社，第311页。至1998年10月，最高人民法院、监察部印发了《关于执行〈中华人民共和国行政监察法〉第二十一条若干问题的规定》（监发〔1998〕30号），1999年12月中央纪委办公厅、监察部办公厅印发《关于查办案件中需查询或者冻结被调查对象存款时应以监察机关名义使用监察文书的通知》（中纪办发〔1999〕17号），指出根据纪检、监察机关合署办公、行使两种职能的实际，各级纪检监察机关今后在办案中确实需要到银行或者其他金融机构查询存款或者冻结存款时，均应以监察机关名义使用监察文书，并应按规定履行审批程序。新华社2015年5月26日发布消息，中共中央印发关于统一战线工作的第一部法规《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，该条例于同年4月30日由中央政治局会议审议通过，自5月18日起正式施行⑨，但其后数月间该条例仅在统战工作系统内部传达学习，直至9月22日才由新华社受权全文发布。至此，这一系列规范冲突才看似得以解决，但问题依然存在：其一，同一主体制定的党内法规与规范性文件，前者效力高于后者，即便其后以党内规范性文件的形式作出了符合相关法律的规定，其效力也不足以改变《案件检查工作条例》第28条第7项的规定。

多数党内法规可从文件全称将其与行政法规规章相区别，比如党内法规会注明中国共产党或某方面党务工作的规范等，但也有一些党内法规特别是地方党内法规从名称上较难分辨，如《湖北省安全生产党政同责暂行办法》《海南省庸懒散奢贪行为问责办法（试行）》等，只能从制定主体和公布主体等方面来判断。同时，基于党的领导核心地位，建设法治国家、实现国家治理现代化也需要良善的党内法规体系发挥其积极的辐射作用。《内蒙古自治区党内法规制定规则》第21条规定：以自治区党委办公厅文件发布的党内法规，按照规定程序报送签批，由自治区党委主要领导同志批准。建国后，党内法规建设曲折跌宕，十年动乱结束后，邓小平在十一届三中全会上强调国要有国法，党要有党规党法，全会决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪。

办好中国的事情，关键在党。例如，与他人发生不正当性关系的行为不受法律追究，但却是违反党的生活纪律而应受党纪处分的行为。

党内法规一词最早出现于1938年毛泽东在六届六中全会上的报告——《中国共产党在民族战争中的地位》中。审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。

其次，表现形式和体系构成不同。处理党内法规与国家法律关系的基本原则。主要审核以下内容：……（二）是否同宪法和法律不一致……第28条规定：中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规有下列情形之一的，由中央责令改正或者予以撤销：……（二）同宪法和法律不一致的……《备案规定》第7条规定：中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。12《中国共产党党组工作条例（试行）》第3条第4项：坚持党组发挥领导核心作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一，把党的主张通过法定、民主程序转化为本单位领导班子的决定。治党治国各方面的因素都迫切要求党实现党内治理的法治化，而党内法规恰恰为党内治理法治化提供了最佳的制度载体。党内法规体系是党内治理法治化的制度载体，依法执政需要良善的党内法规体系和国家法律体系，要求我们首先跳脱国家法中心主义和传统党建理论的思维定势，立足法治一般规律和中国政治现实，从国家治理现代化的高度去认识二者及其相互关系。

罗豪才等，2006，《软法与公共治理》，北京大学出版社，第6页。从现实可操作性考虑，可先以党的规范性文件而非党内法规的形式提出要求，有关机关或团体党组发挥领导核心作用，按照特定程序在国家法律、组织章程、规则办法等规范中对党的要求加以吸收转化，落实党组发挥领导核心作用与支持依法依章程履行职责相统一的原则⑫，或者先以党内法规在党内试行，时机成熟后再依程序制定为国家法律，如此以法治思维和法治方式坚持和贯彻了党的领导。

倘若仍然依靠领导人的魅力和碎片化的文件、指示治理政党，自然难言成熟的执政党，更为人治和权力专横留下了可能和空间。然而，基于法治的普遍规律和中国的现实国情，首先应当遵循以下两点原则明确二者的关系定位。

比如，《地方组织法》规定县级以上的地方各级人大及其常委会作为地方国家权力机关，有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，1996年中共中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定地方委员会的领导包括对本地区的重大问题作出决策。②结合《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和《中国共产党党内法规制定条例》的规定，梳理以往实践情况，党的全国代表大会制定的唯一的党内法规即为党章。

从近年党内法规体系建设的情况来看，党力图用一种规范主义的方法来建构党的内部行为规则，若以调整对象划分，目前党内法规体系由党章及相关法规、党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设和机关工作等八个方面的党内法规组成，或者按大类划分为规范党的自身建设活动、规范党的领导和执政活动、规范党的机关运行保障三个板块。绝大多数中央党内法规由中央政治局及其常委会制定。依照规定，国家法律法规必须经过起草、提出、审议（审查）、表决（决定）和公布等法定程序，此处不再赘述，但有两点应当引起注意：第一，国家机关立法过程中，普遍存在人大常委会党组、政府及其部门党组就重要的规范性法律文件草案向同级党委请示的做法，譬如，全国人大常委会党组就《立法法》修改草案两次向中央政治局及其常委会请示汇报，其后根据党中央的重要指示精神，对修正案草案又作了进一步修改完善。现行部分党内法规的适用范围实际上延伸至一些非党组织团体和非党员个人，这类情形正是在党内法规与国家法律的衔接和协调过程中需要认真研究和妥善处理的。

中央委员会制定党内法规较少，影响较大的如十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》。建国以来的历史教训也已经证明，如果管党治党建设党的党内法规不健全，党内政治生活和党政关系不正常，国家法律就势必难以付诸实施。

国家法律则具备国家强制约束力，由军队、警察、法庭、监狱等国家强制力保证实施，尽管有党员违反刑律被处以党纪处分和刑事处罚，但并不说明二者的实施方式相同，两种制裁不同的实施主体和先后顺序恰好映证了这种差别。其一，党内法规与国家法律的有关规定衔接不足。

中国共产党作为执政党，其执政地位并非像西方国家政党一样通过竞争性选举赢得，而是基于革命的成功和改革的绩效，经由宪法直接确认的。依据宪法和法律享有立法权的国家机关也要在党的领导下行使职权，制定法律规范性文件，因而党既制定党内法规，调整党内关系、规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循。

一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。但是，目前除了如《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规与国家机构组织法和《公务员法》《村民委员会组织法》等法律部分衔接外，党内多以零散的规范性文件或会议决定对法律规定加以具体化，许多领域还存在空白，未能与国家法律相衔接。十八大以后，特别是十八届三中、四中全会以后，党对党内法规的认识上升到了更高的层次，完善党内法规体系的速度明显加快，中央文件和领导人讲话多次提及党内法规的重要意义，比如，提出党内法规是管党治党的重要依据党内法规制度体系体现着党的先锋队性质和先进性要求，使管党治党建设党有章可循、有规可依，以及运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处依规管党治党等，都是追求党内治理法治化的表征。又如，2012年修订后的《刑事诉讼法》规定行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用，由此，与行政监察机关合署办公的同级党委纪委在纪检程序中获得的符合该条立法精神的上述证据是可以进入刑事诉讼程序的。

同时，党内法规对党组织和党员的行为要求比国家法律对国家机关及其工作人员、社会组织和公民的要求更为严格、标准更高，比如生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味的行为并不受国家法律调整，却是受党内法规规制、党的纪律处分的行为，这在理论上主要是基于党在思想理论、组织、作风和制度等方面的先进性，始终保持党的先进性，加强党的先进性建设，是党的生命所系、力量所在。⑧参见《纪律处分条例》第110条和第127条。

  党内法规是党内治理法治化的制度载体   在十八届四中全会将形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国的总目标，提出注重党内法规同国家法律的衔接和协调后，党内法规一时间成为名副其实的热词，在学界和社会上引起了许多讨论，赞同者有之，疑虑者亦有之，还有为全会明确将党规纳入国家法规制度体系而欢呼者。类似这样不相协调的情况并非个别，它并不是直接地表现为两类规范相牴啎，而是在制度设计理念和具体规范构想上脱节甚至失序，以致存在交错、留白或模糊的空间。

有学者提出，党规具有强制力，是法律，并以宪法确立了中共的领导地位和中共掌握武装力量等国家暴力为理据，认定党规具有应然法律效力和实然法律效力，而中国法学界之所以不认同该现实，根本原因在于法学界的代议民主制教条思维。龙宗智，2013，《薄熙来案审判中的若干证据法问题探析》，《法学》，第10期，第3～15页。